Raad van State constateert dat de digitalisering van de overheid fundamentele problemen oplevert, maar levert geen diepgaand advies.

Reactie van Stichting Kafkabrigade op het advies van de Raad van State

    “De burger kan niet meer nagaan welke regels zijn toegepast.” “Het is niet meer vast te stellen of de regels ook doen waarvoor ze bedoeld zijn.” Zomaar twee feiten die aanleiding zijn voor de Raad van State om een ongevraagd advies te geven aan de regering. En dat gebeurt heel zelden. De constateringen lezen dan ook als een aanklacht en een wake-up call voor de regering: de burger mag niet in de knel komen door de digitaliserende overheid, maar dat gebeurt wel. Het advies dat de Raad geeft beantwoordt echter nauwelijks aan de geconstateerde feiten.

In de afgelopen veertig jaar gaf de Raad van State slechts drie keer eerder een ongevraagd advies. De constateringen van de Raad van State liegen er niet om. De burger kan niet meer nagaan welke regels zijn toegepast. Er is geen oog meer voor de eigenheid van de situatie. Het valt niet meer na te gaan of een besluit op basis van correcte gegevens is genomen. En: bij fouten in het systeem moet de burger zijn onschuld bewijzen in plaats van andersom. Het raakt de kern van wat wij allemaal beschouwen als goed en rechtvaardig bestuur.

Het zijn terechte constateringen. Wij hebben - elk met eigen langjarig onderzoek - hetzelfde vastgesteld1. We zijn dan ook gelukkig dat de Raad van State de feiten nog eens duidelijk en met het gezag van een Hoog College van Staat naar voren brengt in dit advies. Maar de aanbevelingen die de Raad doet, staan niet in verhouding tot het probleem dat zij constateert. Het lijkt alsof de Raad - ondanks de straffe bewoordingen die ze gebruikt - toch niet volledig doorgrondt hoezeer de wet en het democratisch gezag meer en meer moet wijken door de wijze waarop de ICT in Nederland is ingericht. En het lijkt alsof niet volledig duidelijk is hoezeer iedereen, ook de uitvoeringsorganisaties zelf en beleidsmakende ministeries, gevangen zitten in het systeem dat ze zelf geschapen hebben. Willen we echt verbeteringen aanbrengen, dan zal dit onderliggend probleem moeten worden aangepakt. Elke andere suggestie is cosmetisch van aard.

Wat is er aan de hand? Ooit bestond de bureaucratie enerzijds uit de ambtenaren die we allemaal regelmatig tegenkomen: zoals de politie-agent of de gemeente-ambtenaar achter het loket. En anderzijds uit ambtenaren in de beleidstorens met kennis van de regels en de statistieken. Dit is het verleden. De ambtenaren zijn niet langer de experts van hun eigen regels. Ze werken met een systeem dat gemaakt is door IT-experts en systeemontwerpers. Een systeem dat eigenlijk niet één systeem is, maar duizenden systemen. Al die systemen zijn met elkaar verknoopt via duizenden datakoppelingen waarmee gegevens over burgers, bedrijven en beslissingen worden uitgewisseld. Dit is de bureaucratische “cloud”. De kern van de bureaucratie van vandaag zijn automatische besluiten waar geen mens aan te pas komt. Het zijn er miljoenen, meer dan de helft van de besluiten die de overheid neemt. Ze worden genomen op basis van gegevens die worden uitgewisseld met andere organisaties. Een enkele registratie kan koppelingen hebben met duizenden verschillende registraties in andere organisaties, zoals de basisregistratie personen. Als je een auto bezit weet niet alleen de RDW dat, maar automatisch ook onder meer de Belastingdienst, gemeente en CJIB die op basis daarvan beslissingen nemen. En als de gemeente je nieuwe adres registreert, komt dat onder andere ook terecht bij je zorgverzekeraar, je pensioenfonds en DUO.

Op zich is daar niks mis mee. Veel publieke functies, van belastingheffing tot ouderdomspensioen, zouden oneindig veel complexer zijn zonder geautomatiseerde besluiten en zonder gegevensuitwisseling. Het is fijn dat de Belastingdienst goed bijhoudt waarmee ze verrekenen, zodat ze bij een fout een duidelijk overzicht kunnen verstrekken. Maar precies daar wringt de schoen. De inrichting en verknoping van de ICT bij de Nederlandse overheid is niet met die visie - de burger en het publiek belang centraal – opgezet. Ze is zonder collectieve visie opgezet, gedreven door het belang van de betrokken organisaties. Niemand heeft enig overzicht van welke gegevens worden uitgewisseld met welke organisaties en waarvoor ze worden gebruikt. Daarom is het onmogelijk te weten wat de gevolgen zijn van een wijziging in een registratie. Wanneer je gegevens wijzigen bij de gemeente, omdat je gaat scheiden bijvoorbeeld, kan het zomaar zijn dat je – veel later vaak – ontdekt dat je je zorgverzekering bent verloren of je zorgtoeslag. We zijn het overzicht kwijt en mede daarom zijn we de controle kwijt.

Tegelijk kunnen besluiten in veel gevallen niet meer worden genomen zónder dit systeem. Dat is niet alleen een probleem voor de burger, dit maakt het ook voor ambtenaren – zowel de professionals die contact hebben met de burger, als de beleidsambtenaren – vrijwel onmogelijk de burger te helpen. Ook zij zijn afhankelijk van gegevens en systemen bij organisaties die ze niet controleren en vaak niet eens kennen. Dit maakt de kern van het advies van de Raad van State – “zinvol contact met de overheid” – bijna aandoenlijk. Al is er persoonlijk contact en al wordt het probleem begrepen, geen enkele ambtenaar kan meer individueel een probleem oplossen.

De adviezen van de Raad van State zijn niet onjuist. Ze zijn alleen volstrekt onvoldoende en meer het sluitstuk van een oplossing dan een startpunt. Een besluit beter motiveren en aangeven waar de gegevens vandaan komen is belangrijk, maar niet voldoende voor de burger om een fout te kunnen herstellen. Met een menselijk oog kijken naar bezwaren is relevant, maar de bezwaartermijn is vaak al verstreken voor de burger het probleem ontdekt. Meer inzicht in de gegevens emancipeert de burger nauwelijks. Regie op gegevens is in belangrijke mate een eufemisme voor het verplaatsen van werk van de overheid naar de burger, omdat de overheid het niet meer voor elkaar krijgt zelf overzicht te scheppen. Een individuele burger is daar nog veel minder voor toegerust.

De Raad van State kijkt, niet verwonderlijk, met een juridische blik naar het probleem. Ook binnen die context is het advies beperkt. In feite laat de Raad van State een oplossing over aan de jurisprudentie. Maar de bestaande middelen van rechtsbescherming hebben aan effectiviteit ingeboet door de digitalisering en keteninformatisering. Beroep en bezwaar vereisen dat je weet waar je bezwaar moet maken en dat je het probleem ontdekt binnen de gestelde termijn en ook nog weet bij welk bestuursorgaan je moet zijn. De rechter zit onvoldoende in een positie om onderzoek te kunnen doen en zich een oordeel te kunnen vormen over wat er eigenlijk is gebeurd. En dit terwijl er binnen het juridisch domein wel degelijk meer effectieve oplossingen denkbaar zijn. In Duitsland zijn de voorwaarden waaronder een besluit geautomatiseerd kan worden genomen helder omschreven. In Denemarken moeten systemen aantoonbaar in lijn zijn met de algemene beginselen uit het bestuursrecht. En in Frankrijk is bij wet bepaald dat iedere burger het recht heeft bij de overheid informatie in begrijpelijke vorm op te vragen over onderliggende instructies waarop het computerbesluit is gebaseerd. En anders dan de Raad schrijft, zijn er wel degelijk heldere algemene normen denkbaar, zoals een recht op centrale correctie van gegevens. Het gaat om de fundamentele vraag wat wij als mensen van onze samenleving verwachten en hoe wij de technologie voor die wensen kunnen inzetten. De Raad van State lijkt al te hebben opgegeven dat veranderingen mogelijk zijn. Wij niet. De aanbevelingen die de WRR heeft gedaan in het rapport iOverheid (2011), de adviezen van de Algemene Rekenkamer over de basisregistraties (2014), het rapport van de Rotterdamse Ombudsvrouw (2014), de aanbevelingen van het rapport van de Nationale ombudsman (2016), zij bieden allemaal een uitweg uit de huidige impasse. Het wordt tijd dat hiernaar geluisterd wordt.

Problematischer is nog dát de Raad enkel met een juridische blik kijkt. Als iets de aard van dit probleem kenmerkt is dat een oplossing een stap vraagt in zowel het recht, als de governance, als de ict-architectuur. Een verkokerde kijk helpt niet om álle betrokken organisaties op hun verantwoordelijkheid te wijzen een bijdrage te leveren aan de oplossing. Daarom roepen we de regering op een meer integrale blik op het probleem te ontwikkelen. Een blik vanuit het perspectief van de burger en het publiek belang. Bij voorkeur door onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van BZK, samen met enkele van zijn collega's, jaarlijks zo'n tien casus die de problematiek concreet maken te onderzoeken en op te lossen samen met de betrokken organisaties. Wie daadwerkelijk wil dat de overheid ondanks digitialisering betrouwbaar en toegankelijk blijft voor iedereen moet starten met het oplossen van een concreet probleem voor echte mensen.