Documenten
Download het eindrapport (pdf, 95 pagina's, 4 Mb)
Download de bijlagen (pdf, 29 pagina's, 1Mb)
Download het advies van ATR (pdf, 16 pagina's, 168 Kb)
Managementsamenvatting van het onderzoek
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) verzocht mede op basis van onderzoek te adviseren over de mate waarin de Basisregistratie personen (BRP) in de periode van 2014 tot 2018 tot een vermindering van administratieve lasten voor ingezetenen heeft geleid. Het gaat dan om:
- Kwantitatieve regeldrukeffecten – zoals gedefinieerd in het Handboek Meting Regeldrukkosten.
- Kwalitatieve regeldrukeffecten, waaronder ervaren vermindering voor de burger.
- Kansen: mogelijke verbeteringen van de dienstverlening met of door de BRP met een regeldrukverlagend effect.
Kwantitatieve regeldrukeffecten
De BRP draagt bij aan en is veelal voorwaardelijk voor vermindering van regeldruk
Het aantal individuele processen waarop de BRP invloed uitoefent in termen van regeldruk loopt ten minste in de honderden. Een exacte kwantitatieve vaststelling is niet mogelijk. Door ons te beperken tot 118 relevante processen waarop een regeldruk initiatief is genomen en daarna verder te focussen op een tiental exemplarische processen hebben wij:
- vastgesteld dat deze tien processen een vermindering kenden van de regeldruk van circa 36 miljoen euro jaarlijks bij gelijkblijvende prijzen/tarieven;
- geschat op basis van extrapolatie dat deze 118 processen een vermindering van regeldruk opleverden van ruim 250 miljoen euro jaarlijks, waarvan ongeveer de helft is toe te rekenen aan de BRP;
- de verwachting onderbouwd dat de BRP ook een bijdrage levert en zal leveren aan de vermindering van regeldruk in andere processen.
De kwantitatieve bijdrage van de BRP is terug te voeren op vier factoren
Deze factoren zijn:
- de vaststelling van de identiteit van een persoon op een online, locatie-onafhankelijke wijze;
- het vervallen van de noodzaak tot aanleveren van bewijsstukken, zoals uittreksels, akten, ondertekende verklaringen en kopieën van het identiteitsbewijs;
- het verschuiven van gegevensinvoer naar controle door de burger op vooringevulde gegevens;
- het scheppen van randvoorwaarden voor plaats- en tijdonafhankelijke dienstverlening.
Het effect van de BRP op de regeldruk staat niet op zichzelf maar manifesteert zich in combinatie met andere generieke diensten, die vervolgens ook weer rusten op de BRP. Het gaat dan met name om DigiD.
De potentiële bijdrage van de BRP aan verlaging van regeldruk worden nog onvoldoende benut
Het is opvallend dat ook bij processen die model zouden kunnen staan voor “beste processen” wij bijna overal kansen zagen om de regeldruk verder te verlagen door gebruik te maken van bestaande mogelijkheden van de BRP.
De bijdrage van de BRP aan vermindering van regeldruk wordt soms tenietgedaan
De bijdrage van de BRP leidt soms tot spectaculaire daling van de regeldruk, maar deze bijdrage wordt soms tenietgedaan door:
- verhoging van de kosten voor het product;
- toename van het verplicht aantal voorgeschreven situaties waarin het product moet worden aangevraagd (toename van gebruik).
Met name de soms even spectaculaire toename van het gebruik in combinatie met een sterke daling van de kosten is opvallend en doet vermoeden dat er sprake kan zijn van een drempelverlagend effect. Het is wenselijk dat bij regeldrukinitiatieven vooraf duidelijk is wat er in dit opzicht wordt nagestreefd of verwacht.
Reductie van regeldruk voor velen, maar niet voor iedereen
Het gebruik van de BRP in online processen leidt tot een toenemende differentiatie in regeldruk voor verschillende groepen. Wie op enigerlei wijze atypisch is, door ziekte, geestelijke beperkingen, jeugd, ouderdom, niet-Nederlandse komaf of woonachtig in het buitenland, kan veelal niet profiteren van een lagere regeldruk, loopt kans op een hogere regeldruk en bij fouten zelfs kans op zeer hoge regeldruk, zowel gemeten als ervaren.
Kwalitatieve regeldrukeffecten
Niet alle regeldrukeffecten zijn meetbaar in termen van het Handboek Meting Regeldrukkosten, maar worden wel beleefd als meer of minder regeldruk.
Minder wachttijd binnen en na processen door beschikbaarheid BRP
Mede door de directe beschikking over gegevens kunnen online processen direct en volledig worden doorlopen. In bijzondere gevallen kunnen zelfs tekortkomingen in de beschikbaarheid van andere basisregistraties worden opgevangen door intelligent gebruik van de BRP. Het direct en volledig kunnen doorlopen van een proces betekent dat alle gegevens digitaal beschikbaar zijn en er vaak ook direct een geautomatiseerd (voorlopig) besluit genomen kan worden, wat leidt tot minder wachttijd.
Geen praktische en betekenisvolle toegang tot eigen gegevens voor de burgers
Hoewel mijnoverheid.nl de mogelijkheid biedt BRP gegevens in te zien, is de praktische waarde hiervan voor de burgers beperkt. Het is niet mogelijk om een ontvangen besluit te herleiden naar een specifieke organisatie en een specifieke raadpleging van deze organisatie op de BRP. Wanneer er een fout is gemaakt, kan de burger daarom niets aantonen. Er kan ook geen geverifieerd historisch afschrift worden gedownload, dat als bewijs kan dienen bij verschil van inzicht. Er is geen burgervriendelijk proces om te verzoeken gegevens te wijzigen of corrigeren. Controle van BRP gegevens in andere processen is daarom in de praktijk geen servicegerichte vraag naar correctie, maar een eis van acceptatie op straffe van uitsluiting van de online dienst. Er bestaat geen procedure voor het corrigeren van gegevens en het herstel van gevolgen van besluiten op basis van herstelde gegevens, waardoor situaties van excessieve regeldruk kunnen ontstaan. Dat leidt tot de observatie hieronder.
Verlaging van de regeldruk als het goed gaat, verhoging als het fout gaat
Een belangrijk gevolg van bovenstaande is dat gebruik van BRP gegevens de regeldruk sterk kan reduceren als het goed gaat. Een adreswijziging is bijvoorbeeld direct overal bekend. De overheid neemt de burger dan werk uit handen. Wanneer het fout gaat gebeurt het tegenovergestelde. Een fout is vaak nog wel eenvoudig te herstellen, maar voor de consequenties van die fout geldt dat niet. De overheid verplaatst dan werk naar de burger. Dit ligt niet in de aard van een basisregistratie. Het is een gevolg van gebrek aan overkoepelende coördinatie en sturing op het geheel. Deze situatie wordt nog verergerd doordat veel afnemende processen niet in staat zijn om mutaties met terugwerkende kracht goed te verwerken.
Kansen voor regeldrukvermindering
Er is nog een wereld te winnen in termen van potentiële verbeteringen. Ook in de Kafka Thermometer noemen professionals een veelheid aan voorbeelden van waar gegevens nog niet hergebruikt worden en zien wij een onderstroom aan reactie s die wijzen op het belang van rechten, toegankelijkheid, alternatieven en de kwaliteit van foutherstel. We noemen hier een selectie uit de aanbevelingen uit het onderzoek.
Een minder starre omgang met de BRP-gegevensset kan de regeldruk verlagen
Diverse uitbreidingen van de BRP kunnen regeldrukverlagend uitpakken. Dat kunnen “echte” gegevens zijn, zoals nieuwe relatievormen bijvoorbeeld pleegoudergezinnen of samengestelde gezinnen. Of het kunnen “plusgegevens” zijn, zoals de optie om een e-mailadres of telefoonnummer als standaard in te stellen. Het kan ook gaan om een andere status voor gegevens, zoals het facultatief maken van het gegevenselement geslacht. De verandering zit hier niet alleen in de gegevensset zelf, maar vooral ook in het omarmen van de gedachte dat voor sommige persoonsgegevens in de bevolkingsadministratie de burger zelf vergaand in control kan zijn.
Een uitbreiding met afgeleide gegevens, zoals ‘is meerderjarig’ maakt het mogelijk om gegevens meer ‘op maat’ te verstrekken. Behalve dat dit voor de burger privacy-vriendelijk is en voor de overheid kostenbesparend, kan dergelijk gegevensarm gebruik van de BRP ook de regeldruk verlagen door indieningsvereisten in de vorm van bewijsstukken overbodig te maken in organisaties met een publieke taak en zelfs buiten de publieke sector.
Breng het gebruik van BRP-gegevens onder een burger-centraal paradigma in kaart
De burger centraal stellen vraagt continue aandacht en toetsing. Vrijwillige adoptie van de generieke digitale infrastructuur leidt er niet als vanzelf toe dat die ook ten behoeve van de burger worden ingezet. Dat blijkt zelfs bij processen waar aandacht geweest is voor regeldruk. En vraagt het toestemmingsformulier “reizen met kinderen van gescheiden ouders” nodeloos om een kopie paspoort en een uittreksel uit het gezagsregister. Meten en sturen zijn in deze context noodzakelijk.
Daarnaast is er ook aanleiding om kritischer te kijken naar schijnbaar succesvolle praktijken. Met erkenning van de vele voordelen, vergroot digitalisering van processen ook de afstand tussen overheid en burger. En daarmee verliest de overheid soms het zicht op de wijze waarop de burger een proces doorloopt. In alle gevallen noopt het optreden van commerciële intermediairs tot bezinning over de kwaliteit van het proces.
Persoonlijk contact in bijhoudingsprocessen kan in het belang van burger én overheid zijn
Door grootschalig gebruik en digitalisering worden kwaliteit en betrouwbaarheid van gegevens steeds belangrijker. Bij het ontstaan van bijvoorbeeld familie(relaties) moet door de overheid vastgesteld worden wat ‘waarheid’ is. De registratie van levensgebeurtenissen is een goede gelegenheid om de registratie aan de werkelijkheid te toetsen. Het volledig digitaal afhandelen van dit soort processen is daarom niet zonder risico’s. Niet alleen de overheid heeft hier, namens ons allen, een belang bij controle op misbruik. Ook de individuele burger heeft hier een belang. Online informatie bij levensgebeurtenissen is vooral gericht op het doorlopen van het proces, terwijl in persoonlijk contact de ambtenaar juist de nadruk legt op de consequenties voor bijvoorbeeld vermogensrecht of erfrecht. Het beroep dat de overheid doet op de (digitale) informatievaardigheden van de burger neemt toe. Dit heeft effect op de ervaren regeldruk.
Voorkom digitale uitsluiting
Concentratie van regeldruk bij specifieke groepen kunnen we verklaren met verschillende mechanismen die leiden tot digitale uitsluiting. We zien dat bijvoorbeeld bij de toegang tot digitale processen via DigiD. De bestaande machtigingsvoorziening is beperkt, wordt zeer beperkt gebruikt door afnemers en kan nooit volledig zijn. Tegelijk wordt het persoonlijke karakter van online inloggen strikt geïnterpreteerd op de DigiD-website. Een recht op geholpen worden – niet per se door de overheid, maar juist door je pleegouders, mantelzorger of bewindvoerder – kan dienen als beginsel voor burgervriendelijke dienstverlening. Dat betekent niet dat er niet ook gewerkt moet worden aan meer inclusiviteit in technische zin, maar wel dat de problemen die een onvolledig digitaal landschap nog jaren met zich mee zal brengen ook een oplossing behoeft voor mensen hier en nu.
We zien dit ook bij de onvoldoende informatiepositie van de burger. De burger zou laagdrempelig toegang moeten hebben tot informatie over het gebruik van diens persoonsgegevens in overheidsprocessen, die vooral praktisch bruikbaar is. Met mijnoverheid.nl en de faciliteiten in de BRP voor logging van raadplegingen is de basis daarvoor al aanwezig. Wat ontbreekt is terugkoppeling naar de BRP van gegevensgebruik door organisaties die BRP gegevens zelf opslaan. Ook hier geldt dat dit geen diskwalificatie is van andere oplossingen op de lange termijn, maar wel dat een praktische oplossing voor echte mensen met echte problemen niet uit het zicht moet verdwijnen.
Herstel van fouten en de gevolgen van registratiefouten is waarschijnlijk beter op te lossen door de burger een betere positie te geven in zijn verhouding met de overheid, dan met een correctiepunt dat een burger begeleidt in zijn tocht langs alle organisaties. Een afdwingbaar recht op centrale correctie voorkomt dat de last van herstel en correctie volledig bij de burger komt te liggen.
Documenten
Download het eindrapport (pdf, 95 pagina's, 4 Mb)
Download de bijlagen (pdf, 29 pagina's, 1Mb)
Download het advies van ATR (pdf, 16 pagina's, 168 Kb)