Interview Arjan Widlak in Idee, zomer 2023

Stichting Kafkabrigade is nadrukkelijk niet verbonden met een politieke partij of partijpolitieke stroming, maar gericht op het vormgeven van de bureaucratie naar de meest onomstreden en fundamentele waarden van de liberale democratie.

Arjan Widlak is directeur-onderzoeker bij Stichting Kafkabrigade. Hij onderzoekt waar en waarom bureaucratische organisaties soms niet de publieke waarde leveren waartoe ze zijn ingesteld. In een gesprek met Idee wijst hij op de noodzaak de voorwaarden te scheppen om de beginselen van behoorlijk bestuur hoog te kunnen houden in de digitale bureaucratie.

Wat doet de Stichting Kafkabrigade? ‘Stichting Kafkabrigade doet onderzoek naar hoe digitalisering de relatie tussen overheid en burger verandert. We doen dat door situaties te identificeren waar burgers in de knel komen. Situaties waarin burgers redelijkerwijs niet kunnen voldoen aan de gestelde eisen, of waarin automatisering burgers overspoelt met administratieve eisen. In dat soort situaties, waarin het helemaal mis gaat, zie je vaak duidelijk wat er ondoordacht is in de regelgeving, vergeten in de samenwerking of eenzijdig in de belangenafweging.’

‘We leggen daarbij basale normen aan, de meest onomstreden waarden van de liberale democratie. Daar kunnen we mooie woorden op plakken, zoals rekenschap of rechtvaardigheid, maar overtuigender is vaak om simpelweg te laten zien wat er gebeurt. Als digitalisering alleen de bureaucratie dient, of wanneer het tot gevolgen leidt die noch burgers, noch overheden kunnen voorzien, dan wordt het willekeur of zelfs terreur. En dat terwijl bureaucratie ieder van ons moet beschermen, en zorg moet dragen aan de verwerkelijking van de rechtsstaat.’

Hoe verwordt digitale bureaucratie dan tot willekeur, zelfs terreur? ‘In mijn laatste boek, Volwassen Digitale Overheid, staan tussendoor 64 verhaaltjes. De grote hoeveelheid laat zien dat het echt iedereen kan overkomen. Je ziet steeds iets misgaan in het leven van gewone mensen en dan leg ik kort uit wat daarachter zit in de wereld van automatisering, gegevensuitwisseling of data-analyse binnen de overheid. In mijn vorige boek, De Digitale Kooi, uit 2018, beschreef ik samen met Rik Peeters enkele voorbeelden uitgebreider.’

‘Eén voorbeeld daaruit was een wijkagent die bij ons aanklopte. Hij vertelde van iemand die dreigde te worden gegijzeld door een verkeersboete,  die inmiddels flink was opgelopen. Omdat destijds een verkeersboete niet in delen voldaan kon worden, kon ze niet betalen. Een gijzeling is niet bedoeld als alternatieve straf, maar als dwangmiddel tot betaling. Maar zo’n dwangmiddel inzetten om iets te bereiken wat niet kan, dat is onredelijk.’

‘Uiteindelijk is die gijzelingspraktijk pas veranderd nadat het in de media aangekaart werd. Waar het Openbaar Ministerie ooit 162.000 gijzelingsverzoeken per jaar indiende zonder dat duidelijk was of ze konden betalen, zijn er nu minder dan duizend per jaar. Jammer alleen dat daar eerst ons onderzoek, en onderzoek en een oproep in de pers van de kantonrechters aan te pas moest komen.’

Zo’n gijzeling is met recht Kafkaësk te noemen, maar wat heeft dat met digitalisering te maken? ‘Besluiten van uitvoeringsorganisaties, of het nu om een verkeersboete gaat of de AOW of studiefinanciering, zijn meestal zowel geautomatiseerd als gebaseerd op gegevens die een andere organisatie heeft verzameld. Het zijn automatische netwerkbesluiten. In dit voorbeeld gingen de verhogingen volautomatisch, ging de opdracht naar de deurwaarder volautomatisch en ging tenslotte ook het gijzelingsverzoek volautomatisch naar de kantonrechter. Er was pas sprake van ‘zinvol contact’ – om met de Raad van State te spreken – bij de rechter.’

‘Meestal zijn de gevolgen van digitalisering ingewikkelder, maar dit voorbeeld laat goed zien wat de problemen zijn. Bijvoorbeeld dat digitalisering blind maakt. Mensen komen als flitsfoto of BSN-nummer een organisatie binnen en gaan er volautomatisch als acceptgiro weer uit. Zonder ogen en oren, moeten organisaties op andere manieren waarnemen wat ze doen. Dat moeten ze onderzoeken. En een klanttevredenheidsonderzoek helpt daarbij niet, want daarvoor geldt: zelfs als het in twintig procent van de gevallen gruwelijk misgaat, dan nog kan het gemiddelde acceptabel zijn.’

‘Wat dit voorbeeld ook toont, is dat uitvoeringsorganisaties niet meer zelfstandig hun besluiten nemen. Ze nemen die meestal volautomatisch, met blind vertrouwen in de gegevens van andere organisaties. Dat zijn organisaties met een ander doel, in een andere context met andere wetgeving. Vaak gaat het niet om één andere organisatie of om een keten, maar om vele, soms duizenden organisaties. Als burger kun je geconfronteerd worden met allerlei organisaties, waar je geen contact mee hebt gehad, maar die dan toch iets doen met zulke gedeelde gegevens.’

Aan wat voor organisaties moet ik dan denken? 'Uitvoeringsorganisaties zijn bijvoorbeeld de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekering (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB), Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). We hebben er in Nederland honderden. Eén voorbeeld van gegevensuitwisseling naar al deze organisaties tegelijk is de Basisregistratie personen (BRP). De gemeente houdt daarin bij wie ingezetene is van die gemeente. Deze gegevens levert de gemeente zelf aan organisaties binnen en buiten de gemeente, maar ook via de landelijke voorziening bij de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) aan vele uitvoeringsorganisaties en via overkoepelende organisaties ook aan zorgverzekeraars, notarissen, registeraccountants of bijvoorbeeld de kerken.’

‘Vaak werkt dat systeem prima. De meeste mensen hebben een adres. En vaak betekent een adres in een gemeente hetzelfde als in een andere juridische context. En zelfs als de betekenis anders is of de termijnen anders zijn, als er niks bijzonders aan de hand is of wanneer er weinig of niets verandert, dan is de uitkomst alsnog dezelfde en werkt alles prima. Maar het is een proxy. Het zijn de beschikbare gegevens uit een andere context, niet de benodigde gegevens uit die context. In die gegevens ligt wetgeving besloten uit een ander domein, een onderscheid dat in de nieuwe context van het gegeven misschien helemaal niet relevant is.’

En die organisaties gebruiken onze gegevens dus volautomatisch? ‘Ja, precies. Regelmatig schrijft de wet voor dat afnemers die gegevens alleen mogen gebruiken als ze correct en passend zijn. Maar in de praktijk is het aan de burger om dat te signaleren. En omdat burgers niet vooraf geïnformeerd worden, en besluiten automatisch genomen worden, signaleren burgers het veelal te laat – en moeten ze in bezwaar om die gegevens te veranderen.’

‘Maar lang voor zo’n bezwaar behandeld wordt, zijn de gegevens zelf alweer doorgestuurd aan andere overheden. En als die gegevens dan echt niet blijken te kloppen, ontstaan er grotere problemen. Want zulke doorgereisde gegevens corrigeren, daar hebben we geen systeem voor. Hebben afnemende organisaties daar alweer nieuwe gevolgen aan verbonden, dan moet de burger achter al die organisaties aan om dat weer te herstellen. Het corrigeren van gegevens leidt niet vanzelf tot correctie van de gevolgen ervan.’

Maar wacht – ik kan als burger dus niet zien wie van mijn gegevens gebruik maakt? ‘Nee, dat klopt. De Nederlandse samenleving is gedecentraliseerd georganiseerd. Ons beleid wordt uitgevoerd door allerlei zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) zoals het UWV of de SVB of decentrale overheden, zoals gemeenten en provincies. Maar niemand houdt dan bij hoe die gegevens verder reizen, wie er wat mee doet, en waarom. Burgers ontdekken dat pas als ze de gevolgen ervaren. Hoewel de overheid het zelf niet kan, verwacht ze wel dat de burger de bureaucratische cloud doorziet, om een fout te kunnen herstellen. Ook als het niet een eigen fout is, en graag binnen zes weken voor tijdig bezwaar.’

Dat voelt niet transparant. 'Rekenschap en trans-parantie zouden een voorwaarde moeten zijn voor gegevens-uitwisseling' ‘Rekenschap en transparantie zouden een voorwaarde moeten zijn voor gegevensuitwisseling. Zonder dat kunnen we basisbeginselen als toegang tot het eigen dossier en het recht om zichzelf te verdedigen tegen een overheidsbesluit niet hooghouden.’

‘Ook een website als mijnoverheid.nl biedt weinig transparantie. Het biedt maar een kleine selectie, een kopie, van je persoonsgegevens. De site toont niet waar iemands gegevens nog meer liggen, en wie er wat, wanneer iets aan gewijzigd heeft. En ook niet voor welke besluiten en handelingen die gegevens gebruikt worden. De overheid weet dat zelf ook onvoldoende.’

‘Digitalisering creëert een nieuwe vorm van machtsuitoefening. Nu zijn er de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die omschrijven wat er van een overheid verwacht wordt, wanneer er sprake is van dit soort grote machtsverschillen. Maar misschien zijn er met digitale machtsongelijkheid wel deels nieuwe beginselen nodig. En moeten we de bestaande beginselen beter vertalen naar de huidige praktijk.’

Gelukkig is daar Alexandra van Huffelen, de staatssecretaris van Koninkrijksrelaties en Digitalisering voor, toch?  ‘Ja, en nee. Zonder eerst de benodigde kennis en het overzicht te organiseren, komt zelfs een bewindspersoon niet ver. Bedenk dat ook de overheid zelf geen overzicht heeft van gegevensstromen en niet weet wie handelt na een gegevenswijziging. Dus kan de overheid ook niet voorzien welke gevolgen nieuwe wetgeving heeft.’

‘Bovendien is een bewindspersoon ook een politiek figuur. Zonder publiek dat vraagt om deze problemen op te lossen, zijn er geen politieke punten te scoren. En wat het extra lastig maakt, is dat er geen plan is. We bekijken deze problemen nog altijd alsof het problemen zijn van individuele organisaties. Maar die bricolage van besluitvorming, wetgeving en individuele ict-projecten, heeft fundamenteel veranderd hoe overheden functioneren. Ze functioneren niet meer individueel en onafhankelijk, ze functioneren als een netwerk.’

‘En tenslotte moeten al die uitvoeringsorganisaties, zoals de Belastingdienst of de SVB, elk ook meewerken. Deze koesteren hun autonomie, en associëren coördinatie van gegevensuitwisseling met verlies van autonomie. Daar vergissen ze zich overigens in; Ook hun werk wordt eenvoudiger met een overzicht en coördinatie: dat is juist een voorwaarde voor autonomie. Vergelijk het met autorijden: rijgedrag is goed gecoördineerd met opleidingen, rijbewijzen en verkeersregels, zoals dat iedereen rechts rijdt. Zodoende hoeven autorijders niet voor elke autorit met elkaar te vergaderen, en kan iedereen samen gelijktijdig en onafhankelijk de weg op.’

‘Dit kost tijd, kennis, politiek kapitaal en gezag. Een bewindspersoon krijgt dat alleen geregeld als er een publiek is dat vraagt om het oplossen van dit soort problemen. Dat is waarom dit probleem ook een politiek
probleem moet worden en waarom ik een interview geef aan Idee. Niet omdat de politiek de precieze oplossing moet of kan formuleren, maar wel omdat ze de ruimte kan scheppen om het probleem te adresseren.’

Tot slot dan concreet, wat moet er verder gebeuren? ‘Laat ik een paar dingen noemen waarmee we zouden moeten beginnen. Ten eerste moet de overheid een overzicht maken van gegevensstromen bezien vanuit de gebruikers van die gegevens. Uiteraard zouden gegevens maar via één route uitgewisseld moeten worden. Zo’n overzicht moet gestandaardiseerd worden - een soort ‘nationale gegevensboekhouding’ kunnen maken. Instanties mogen alleen gegevens afnemen als ze aan basale kwaliteitseisen voldoen. Denk dan aan eisen als ‘correcties kunnen verwerken’, en een procedure om de gevolgen die verbonden zijn aan een te corrigeren gegeven, zelf ook weer te corrigeren. Afnemers moeten laten zien voor welke besluiten ze een gegeven gebruiken. Dat is ook handig voor de overheid, die daarmee beter kan inschatten wat de gevolgen zijn van een nieuwe wet of wetswijziging.’

‘Hoewel dit voor de hand liggend klinkt, is hier nog geen begin mee gemaakt. Misschien moeten we daarom ook – net als de nu geldende algemene beginselen van behoorlijk bestuur – de burger ook via de rechter een sterkere positie geven tegenover de overheid. Een afdwingbaar recht op centrale correctie – dat geeft organisaties een prikkel om hier meer over na te denken.’

Dit interview is gepubliceerd in Idee nummer 221: Kafka 2.0 tussen bestuur en techniek.