Belasting onbekend: Ervaringen van burgers met heffingskortingen laten zien hoe interferenties van fiscale regels leiden tot onduidelijkheid en onzekerheid over het inkomen.

18 oktober 2024: Belasting onbekend: Ervaringen van burgers met heffingskortingen laten zien hoe interferenties van fiscale regels leiden tot onduidelijkheid en onzekerheid over het inkomen.

In dit onderzoek - in opdracht van de Belastingdienst - staat centraal hoe regels interfereren. Dit kan gevolgen hebben voor de doelstellingen van die regels zelf en dit kan ook ingrijpen op algemeen geaccepteerde rechtsbeginselen, zoals de beginselen van behoorlijk bestuur. Bij twee voorbeelden van interferenties zijn de ervaringen van burgers uitgewerkt in tien casusbeschrijvingen. In beide interferenties spelen heffingskortingen een belangrijke rol en daarop ligt dan ook de focus. Vanuit het burgerperspectief is ontrafeld hoe de eisen en regels van verschillende organisaties samenkomen.

In beide gevallen komt naar voren dat burgers een informatieprobleem hebben. Zekerheid en voorspelbaarheid - zoals: hoeveel belasting ga ik aan het eind van het jaar betalen? - zijn kernwaarden voor iedereen. Bij de gratie van die stabiliteit en voorspelbaarheid kun je je bestaan inrichten, kun je anticiperen en regie verkrijgen op je eigen leven. Maar een belangrijk gevolg van de interferenties is onvoorspelbaarheid en onzekerheid.

Documenten

Samenvatting

Download de managementsamenvatting (PDF, 4 pagina's, 310 kB)

Onderzoek en narratieven

Download het onderzoek inclusief narratieven (PDF, 44 pagina's exclusief bijlagen, 2 Mb)

Managementreactie op het onderzoek

Download de managementreactie op het onderzoek (PDF, 2 pagina's, 67 kB)

Deze documenten zijn ook te vinden op de website van de Rijksoverheid.

Kernpunt: burgers hebben een informatieprobleem

De centrale constatering is dat burgers een informatieprobleem hebben. Burgers kennen de belastingschijven, maar heffingskortingen en hun werking zijn veel minder bekend. Maar ook voor wie hiermee wel bekend is, kan de uitwerking makkelijk als een verrassing komen. Dat komt door de optelsom van de volgende zaken:

1) heffingskortingen zijn in de regel afhankelijk van het totaal van alle inkomensstromen aan het eind van het jaar,

2) er is een veelheid aan grenzen, rekenregels en specifieke voorwaarden,

3) er zijn veel individuele feiten nodig, en

4) het is niet makkelijk de benodigde individuele feiten te verzamelen mét daarbij welke regels de verschillende organisaties al wel of niet hebben toegepast.

Alleen met een volledig overzicht van de vele benodigde feiten en de vele benodigde regels is inzicht te verkrijgen in de uitwerking. Vuistregels volstaan niet en een intuïtie ontwikkelen kan niet, omdat relatief kleine verschillen een heel andere uitkomst kunnen opleveren. Het belangrijkste gevolg van beide interferenties is dan ook onvoorspelbaarheid. Dit terwijl een kernwaarde van wetgeving juist is gelegen in de voorspelbaarheid die ze moet opleveren.

In de casussen zien we de gevolgen van deze onvoorspelbaarheid. Sommige burgers hebben geen beeld of een verkeerd beeld van de rol van heffingskortingen. Anderen weten er alles van. Toch komt in alle gevallen een beeld naar voren van een gebrek aan inzicht dat zich vertaalt in gevoelens van machteloosheid, gelatenheid, overgeleverd zijn, onzekerheid, angst en/of boosheid. Vanuit een beleidsperspectief kan de fijnmazige vormgeving van heffingskortingen een doeltreffende, efficiënte en gerichte inkomensondersteuning lijken en daarmee een rationele systematiek. Maar vanuit burgerperspectief is die rationaliteit niet te volgen.

Belangrijke waarnemingen

  • Het is niet te voorzien hoe hoog de belastingaanslag is aan het eind van het jaar. Dit geldt voor mensen met meerdere inkomstenstromen en/of wisselende inkomsten. Dit probleem manifesteert zich zowel bij gewone burgers als bij mensen met een (zeer) hoog kennisniveau. Tegelijk moet de burger een aantal zaken voorzien en tijdig wijzigingen aanbrengen en geld reserveren.
  • Een na- of terugbetaling over de jaargrens leidt ertoe dat mensen meer belasting betalen dan wanneer deze niet over de jaargrens was gedaan. Meer in het algemeen leidt een eenmalig hoog en/of laag inkomen ertoe dat een heffingskorting minder vaak - in jaren - kan worden benut, in een bepaald jaar dit recht minder volledig kan worden benut en/of de heffingskorting is afgebouwd en daardoor minder volledig kan worden benut.
  • Nabetalende instanties passen regelmatig voor meerdere jaren heffingskorting toe, wanneer de nabetaling betrekking heeft op meerdere jaren. Bij de belastingaanslag blijkt dan dat hierop geen recht is. Uit (jaar)overzichten en verrekeningen is vaak niet af te leiden welke regels (niet) zijn toegepast, welke bedragen wel en niet zijn verrekend en hoe. Ook dit staat in de weg om vooraf een inschatting mogelijk te maken van hoeveel belasting een burger moet betalen.

Implicaties voor het beleid

  • Maak het ten minste praktisch mogelijk om te doen wat je als overheid van burgers vereist. Hoewel dit onderzoek niet bedoeld was om aanbevelingen te doen, is aan één aanbeveling niet te ontsnappen. Uiteraard zou vereenvoudiging heel wenselijk zijn, maar áls heffingskortingen in deze vorm toch een gewenst beleidsinstrument zijn, dan hoort daar iets bij. Want bij elke plicht voor burgers hoort een plicht voor de overheid om het mogelijk te maken aan die plicht te voldoen; een praktisch handelingsperspectief om het “goed” te kunnen doen. Dat vraagt in elk geval om veel betere informatie voor burgers. Informatie waarmee ze inzicht kunnen krijgen in hun eigen situatie vooraf. Daarbij gaat het niet om informatie over de regelgeving op de website. Het gaat om inzicht voor burgers in het eigen dossier, in de eigen gegevens, over organisaties heen. Zonder overzicht, is inzicht voor burgers praktisch niet (meer) mogelijk.