Hoofdconclusie

• De rechtsstaat is terzijde geschoven en grondrechten zijn geschonden. Daar liggen patronen aan ten grondslag die tot op vandaag niet doorbroken zijn. Dit is gebeurd door wetgevende en uitvoerende macht door onrechtmatig handelen, fouten in de uitvoering en een opeenstapeling van verkeerde keuzes in het beleid in een verhard politiek en maatschappelijk klimaat. Daardoor zijn levens vermorzeld en dat is onvergeeflijk.

• De commissie rekent dit de wetgever het zwaarst aan. De kwaliteit van wetgeving was onvoldoende. Te veel verantwoordelijkheid en risico's werden bij burgers gelegd en wetgeving maakte geen duidelijk onderscheid tussen fouten en fraude.
• Kabinetten die een hard fraudebeleid voorstonden kregen brede steun in de Tweede Kamer. Signalen van uitvoeringsorganisaties kregen niet de aandacht die ze verdienden. En de interactie tussen media en het politieke debat hebben een kwalijke aanjagende functie gehad.
• Ook de uitvoerende macht heeft grote steken laten vallen. Er is gebruik gemaakt van discriminerende risicoprofielen, de privacy van mensen is geschonden en de keuze van de Belastingdienst om bij hoge terugvorderingen geen betalingsregeling aan te bieden heeft gedupeerden onnodig veel schade toegebracht.
• Maar ook de rechterlijke macht is tekort geschoten in het beschermen van burgers tegen genadeloze uitvoering en complexe wetten. Door de marginale toetsing - de meest beperkte vorm van toetsing - is te lang niet getoetst op proportionaliteit bij grote terugvorderingen op basis van (per ongeluk) niet voldoen aan de inlichtingenplicht.

Conclusies

• Veel problemen komen voort uit verkeerde keuzes bij ontwerp, invoering en aanpassing van de wet. Adviezen van de Raad van State - die vaak al in een vroeg stadium de vinger op de zere plek wist te leggen - werden niet opgevolgd. De Tweede Kamer is vaker gewezen op deze problemen en de gevolgen in de praktijk.
• Er zijn diverse ontwerpfouten. De systematiek van voorschotten en de verantwoordelijkheid van burgers om zelf een inschatting te maken van het inkomen leidde tot veel correcties. Dit was een ontwerpfout net als de dwingende bepaling om toeslagen als geheel terug te vorderen. (AWIR). Het feit dat de wet geen relatie tussen het aantal uren arbeid en zorg bevat, er te veel ruimte is voor oneigenlijk gebruik en het daardoor niet te meten is of de wet effectief is om de arbeidsparticipatie te verhogen is een ontwerpfout. (Wko). Het was een slechte keuze om de Belastingdienst uitvoerder te maken ondanks zwaarwegende bezwaren van ambtenaren. De ICT-systemen waren niet geschikt om met de complexiteit en het grote aantal mutaties om te gaan. Tekortkomingen en een overhaaste invoering werden geaccepteerd onder druk van de Tweede Kamer met grote financiële consequenties voor burgers.
• En keer op keer van 2007 tot en met 2015 als er berichten zijn over misbruik, oneigenlijk gebruik, de gevoeligheid van de wet daarvoor, strijdigheid met het recht, de hoogte van maximboetes of dat door de behoefte aan maatwerk de regels te ingewikkeld zijn geworden en de kans op fouten groot is geworden, verzuimt de wetgever de problematiek aan te pakken.

• Fouten werden fraude, door het stellen van onmogelijke eisen aan burgers, het doorslaan in de verhouding tussen rechten en plichten en te weinig ruimte voor de uitvoering om onderscheid te maken.
• De wetgever heeft de verantwoordelijkheid volledig bij de burger gelegd, met risico op fouten. Dit terwijl de inlichtingenplicht onduidelijk is maar absoluut. En als een gastouderbureau fraudeert of zijn administratie niet op orde heeft, wordt de burger verantwoordelijk gehouden. Er worden onmogelijke eisen gesteld.
• De fraudejacht werd gefinancierd uit niet uitgekeerde toeslagen. De maatregelen waren, mede daarom, niet gericht op het stoppen van fraudeurs.
• Ook binnen de sociale zekerheid vervalt het onderscheid tussen fouten en fraude. Er was onduidelijkheid over en nauwelijks ruimte om af te wijken van 100% boetes en overtredingen van de inlichtingenplicht. De mogelijkheid voor een waarschuwing voorafgaand aan een boete is vervallen. (Fraudewet, boetebesluit).

• De rechtsbescherming is geschonden, langdurig, ernstig en over de volle breedte. Rechtsbescherming is de mogelijkheid om op te kunnen komen tegen besluiten of handelingen van de overheid, evenwichtige wetten en kunnen vertrouwen op een eerlijke behandeling.
• Ondanks dat de wetgeving onduidelijk was, geen veiligheidsventiel bevatte en wel torenhoge boetes werden zaken bestuursrechtelijk afgedaan, terwijl het bestuursrecht onvoldoende bescherming bood en er tevens werd bezuinigd op de rechtsbijstand.
• De Dienst Toeslagen hanteerde een excessieve bewijslast, ging slordig met stukken om, bood geen betalingsregeling aan en hield een mooi verhaal bij de bestuursrechter dat niet overeen kwam met de werkelijkheid. Ook het UWV hanteerde een strikte uitvoering van de Fraudewet, mede onder druk van het ministerie van SZW, waardoor onvoldoende recht werd gedaan aan individuele gevallen.
• De afdeling bestuursrechtspraak hield, ondanks signalen, de "alles-of-niets"-benadering lang in stand. De Centrale Raad van Beroep heeft de boetes weliswaar gematigd, maar weinig oog gehad voor de terugvorderingen.

• De grondrechten op gelijke behandeling en privacy zijn geschonden bij het gebruik van gegevens voor fraudebestrijding in zowel de sociale zekerheid als toeslagen. Grondrechten moeten mensen verzekeren van persoonlijke vrijheid en een menswaardig bestaan.
• Er was lange tijd onvoldoende aandacht voor de gevolgen van massale gegevensdeling door de overheid. De groeiende vraag naar data leidt tot het verzamelen van meer data over mensen die veelvuldig met de overheid in aanraking komen, waar andere burgers zich kunnen onttrekken aan de datahonger van de overheid, met het risico op uitkomstdiscriminatie omdat bepaalde groepen zijn oververtegenwoordigd in de beschikbare gegevens.
• De commissie concludeert dat er een onterechte tegenstelling is tussen de bescherming van persoonsgegevens en fraudebestrijding. Dit veronderstelde dilemma wordt ambtelijk zeer scherp neergezet voor bewindspersonen. Er is echter lange tijd een gebrek geweest aan overzicht van de consequenties van massale gegevensdeling. Mensen zijn de regie op hun eigen gegevens kwijt en het is onduidelijk op basis van welke informatie overheden beslissingen nemen.
• De commissie constateert tevens dat gegevens vooral zijn gedeeld om fraude te bestrijden en in mindere mate ten behoeve van dienstverlening.
• Sinds vijftien jaar staat risicoprofilering centraal in de fraudebestrijding in de sociale zekerheid en toeslagen. Daarbij is inbreuk gemaakt op het non-discriminatiebeginsel. Dat betekent dat persoonlijke kenmerken die niet relevant zijn voor fraudebestrijding worden gebruikt als indicator. De oververtegenwoordiging van mensen met deze kenmerken leidt vervolgens tot een bevestigingsbias die steeds versterkt wordt doordat men - vanwege de risico gerichte aanpak - geen beeld heeft van de gehele populatie.
• De Belastingdienst is geen uitzondering als het gaat om gebrek aan technische en juridische kennis rondom het verantwoord gebruik van algoritmen, afhankelijkheid van externe partijen en gebrek aan initiatief om privacy en gelijke behandeling te waarborgen.
• In het risicoclassificatiemodel van UWV is geen sprake van verboden onderscheid. Dat komt door wetgeving, al heeft UWV die meer recent met de risicoscan Verblijf Buitenland wel geschonden.

• Financiën hebben een grote rol gespeeld bij de verharding van het fraudebeleid en de dienstverlening onder druk gezet.
• Financiële prikkels, prestatie-indicatoren en wettelijke verplichtingen hebben gestimuleerd om harder op te treden. 
• Het op grootschalige wijze verzamelen en koppelen van gegevens staat in het kader van bezuinigingen op de uitvoering.
• Financiële afspraken blijken leidend, ook als de onderliggende maatregelen nog niet zijn uitgewerkt. Het is mede daardoor onduidelijk wat de gevolgen voor mensen zijn. Hierdoor ontstaan onbedoelde en perverse prikkels.
• De commissie onderschrijft de eerdere conclusie van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties dat automatische besluitvorming in combinatie met het verdwijnen van persoonlijk contact te ver is doorgeslagen. Niet alleen kan niet iedereen daarmee uit de voeten en kan dit leiden tot een vorm van standaardisering waardoor geen recht meer gedaan kan worden aan individuele burgers, bij het UWV pakte dit ook niet goed uit in combinatie met de inlichtingenplicht.

• Kamerleden hebben actief bijdragen aan een hard fraudebeleid en hebben ellende voor mensen niet weten te voorkomen.
• Kamerleden hebben gefaald in hun wetgevende en controlerende taak.
• Kamerleden en journalisten hebben een hard fraudebeleid aangejaagd in een kwalijke interactie.

Belangrijke aanbevelingen