Kamer is kritisch over Landelijke aanpak adreskwaliteit, maar mist dat deze vorm van toezicht leidt tot uitsluiting van burgers van belangrijke dienstverlening, in afwachting van hun succes om aan een omgekeerde bewijslast te voldoen.

Afgelopen donderdag debatteerde de Kamer over een wetsvoorstel dat de Landelijke aanpak adreskwaliteit (LAA) een wettelijke status moet geven. Net als SyRI of het Inlichtingenbureau is dit een brede samenwerking die gegevens samenbrengt en signalen van fraude aan gemeenten levert. Alert geworden door de toeslagenaffaire toonden zowel de Kamer als de staatssecretaris zich kritisch. Maar blijkbaar is voor beiden de uitwerking van LAA onbekend. Burgers worden hier uitgesloten van een onbekende hoeveelheid dienstverlening, in afwachting van hun succes om aan een omgekeerde bewijslast te voldoen.

De LAA richt zich op adressen waarop mensen zich inschrijven bij de gemeente. Adressen waar deze mensen mogelijk niet wonen of juist adressen waar mensen zich niet inschrijven, terwijl zij daar misschien wel wonen. Een ‘verwonderadres’ kan een adres zijn dat relatief veel bewoners lijkt te hebben.

Tevens is een inschrijving op een adres bij de gemeente een bepalende factor voor honderden besluiten, van AOW tot zorgtoeslag. Vele organisaties, zoals de Belastingdienst of de SVB, ontvangen die gegevens en nemen dergelijke besluiten met miljoenen tegelijk. Omdat miljarden euro’s volautomatisch herverdeeld worden ligt hier een frauderisico. De LAA moest leiden tot meer handhaving in de vorm van terugvorderingen. Deze “opbrengsten” werden hoger ingeschat dan de projectkosten in de business case uit 2014. Maar ook zou toezicht met behulp van signalen leiden tot minder lasten voor brave burgers.

De Tweede Kamer ondervroeg de staatssecretaris Digitalisering kritisch, want ook de gevolgen voor burgers kunnen groot zijn. De staatssecretaris benadrukte dat de nadruk niet meer alleen op fraude ligt, maar ook op zorg en dienstverlening. De discussie ging over privacy, discriminatie, algoritmen en menselijke tussenkomst, maar niet over de kern van het probleem. Blijkbaar weet de Kamer noch de staatssecretaris hoe deze signalering uitpakt in het systeem als geheel. Het onderzoek zelf werkt al als een straf, ook voor brave burgers. Dat werkt als volgt.

Echte fraude leidt zelden tot vervolging, definitieve vaststelling van de overtreding en gevangenisstraf, terwijl onderzoek voor brave burgers leidt tot straf bij voorschot.Een opvallendheid in gecombineerde data kan tientallen oorzaken hebben; een afwijkende levensstijl, een fout van een burger of juist een overheid en meer. Fraude is één van de mogelijke verklaringen. Vaststellen wat de oorzaak is vraagt om kennis en overzicht van je eigen gegevenshuishouding als overheid. Veel makkelijker is het om burgers hun situatie te laten aantonen met bewijsmiddelen onder dreiging van een boete. Het bestuursrecht biedt daarvoor ruimte mogelijkheden. Een gemeente zet op zo’n moment een adres in onderzoek.

Dit ‘in onderzoek’ is een gegeven op zichzelf. Elke organisatie die het adres ontvangt, ontvangt ook dit gegeven. En dat zijn alle afnemers, naar mijn schatting – want niemand weet het – zo’n tweeduizenden organisaties. Nog minder zicht is er op de gevolgen bij deze afnemers. Sommige zijn simpelweg niet bekend met dit gegeven en negeren het daarom volautomatisch. Bij andere organisaties stokt een automatische proces of leidt het ‘gewenst’ tot handmatige beoordeling. Bij veel grote organisaties stopt de dienstverlening volautomatisch en volledig.

Wie dus een brief ontvangt om zijn situatie aan te tonen, zal ontdekken dat hij ook zijn rijbewijs niet meer kan verlengen, of geen AOW meer ontvangt. De discussie over menselijke tussenkomst is daarbij irrelevant. De gemeente weet niet wat de gevolgen zijn bij afnemers wanneer zij een adres in onderzoek zet. Een afnemer – als daar toevallig een handmatige beoordeling plaatsvindt – weet niets meer dan ‘in onderzoek’ en vaak niet eens wat dat eigenlijk betekent.

De discussie over menselijke tussenkomst is irrelevant. De gemeente weet niet wat de gevolgen zijn bij afnemers, een afnemer weet niets meer dan ‘in onderzoek’ en vaak niet eens wat dat eigenlijk betekent.Burgers worden dus uitgesloten van een onbekende hoeveelheid dienstverlening, in afwachting van hun succes om aan een omgekeerde bewijslast te voldoen. Bij succes volgt de taak om de gevolgen herstellen. Bias – vooroordelen in de statistiek – kan deze last voor kwetsbare groepen verzwaren, net als slechte informatie over hoe je je situatie aantoont of achterstanden in de bezwaarbehandeling. Maar de dynamiek dat je per direct de gevolgen ervaart op basis van een signaal, soms over een derde, is er ook zonder versterkende factoren. Wanneer het burgers niet volledig of tijdig lukt, om hun situatie aan te tonen, dan herzien organisaties een eerder besluit, leggen eventueel een boete op en starten een terugvordering. Daarnaast is dus de lat voor wat fraude heet erg laag.

We associëren fraude met strafrecht, dat uitgaat van onschuld, waar een redelijke verdenking moet zijn voor de verwerking van gegevens en straf volgt na individueel en feitelijk bewijs. Maar toezicht en handhaving hebben zich in ontwikkeld in het bestuursrecht. Daar heeft het bestuursorgaan het voordeel van de twijfel en zijn veel minder waarborgen. Dat leek destijds te kunnen. De bedoeling was om lichte vergrijpen efficiënt af te handelen en kleine overtredingen te decriminaliseren. De samenloop met data-analyse en gebrek aan overzicht leidt tot een praktijk waarin we dezelfde middelen inzetten voor foutjes en grootschalige fraude. Echte fraude leidt zelden tot vervolging, definitieve vaststelling van de overtreding en gevangenisstraf, terwijl onderzoek voor brave burgers leidt tot straf bij voorschot.

Arjan Widlak is directeur van Stichting Kafkabrigade en auteur van het boek “Volwassen Digitale Overheid”.